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          賀雪峰:基層精準治理不可能定律

          賀雪峰 · 2020-03-16 · 來源:新鄉土
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          基層治理中的形式主義是基層治理不精準的典型表現。也就是說,越是要求基層治理精準,反而可能造成基層治理的越不精準。

            無疑,精準治理是理想狀態,是寶貴目標。不過,基層精準治理卻是不可能實現的。

            之所以會要求基層精準治理,很大程度上是因為當前中國已由之前國家從農村汲取資源轉變為國家將大量財政資源輸入農村,基層治理最重要的任務之一是利用國家資源來為基層群眾服務。國家財政資源一分錢也不應當浪費。基層治理不精準,大水漫灌,跑冒滴漏,就是對人民的犯罪。

            也是因此,國家必須對自上而下轉移的資源使用進行嚴格監督,基層治理必須嚴格按照國家規范和規定程序使用資源,必須將每一分錢都用到該用的地方,必須用國家資源為基層群眾提供最好的服務。

            不過,問題在于,基層群眾不是一個人,而是很多人,且基層群眾中有好人也有壞人,有釘子戶也有貧困戶,有可恨的人也有可憐的人。當然還有可愛的人和一切無所謂的人。國家資源下來了,對利益敏感的人就會想方設法爭奪資源,甚至不擇手段,老實人就吃虧,老實人也因此變得不老實。以前在村社集體中,有人占集體便宜,這個人一定會付出道德上的代價,現在資源是從上頭來的,是國家的,這樣的便宜不占白不占,能占到便宜是本事。所有人都來占便宜,基層治理就變成了與想占便宜人的死纏亂打。這樣的基層治理,錢是下去了,事卻難辦好,更重要的是,資源下鄉越多,群眾越是不滿,好事不好辦。這大概是當前全國所有城鄉基層干部的共同感受了。

            更大的問題是,中國地域極其廣大,不同地區情況十分復雜,中國城鄉基層的情況就更加復雜了。城鄉基層治理所要面對的大都是各種不同的各種瑣事,因此,任何一項精準的基層治理,都必須是針對當地實際情況展開的,都必須是因地制宜通過具體問題具體分析之后進行的。也是因此,基層精準治理也就表現在不同地區因應不同實際而進行了不同的治理,這種不同的治理是很難標準化和指標化的。

            現在的問題是,以分配國家資源為基礎的基層治理是否精準,不能由基層自己說了算,而必須由國家來核查評估。每一個基層都會說自己治理是精準的,是符合當地實際的,實際上他們可能只是為自己的無能找理由,為自己的失敗找借口。沒有標準就無法評估。不評估,所有基層治理就都有合理性,國家資源是否有效使用了就變成糊涂賬。

            因此,評估基層治理是否精準的前提是有一套明晰的評估標準,有具體的評估指標,并可以進行自上而下的治理績效評估。

            按自上而下的明晰指標進行基層治理是否精準的績效評估,基層治理必須標準化才可以參加評估,各種為“劣治”找的借口都會被排除,“劣治”無法通過這樣的評估。同時,自上而下的指標明晰的評估,也使那些真正因地制宜的精準治理通不過,所有因地制宜都被評估為治理不精準甚至治理失敗。

            自上而下的標準化的評估,也就是自上而下的督查。為了保證國家資源安全,自上而下的督查中,凡是不符合標準的基層治理都是不允許的,都是要督查、查處的。基層干部當然不愿意被查處,符合基層實際卻不符合上級標準的基層治理怎么辦?不能辦。唯一辦法就是應付,搞形式主義,從而產生了不符合基層實際卻符合上級要求的基層形式主義的普遍泛濫。上級對基層治理要求越具體明晰,督查越嚴格,基層治理中的形式主義就越普遍和越嚴重。

            基層治理中的形式主義是基層治理不精準的典型表現。也就是說,越是要求基層治理精準,反而可能造成基層治理的越不精準。

            因此,基層精準治理就必然有一個嚴重的悖論,即基層治理要精準就必須實事求是,必須允許因地制宜,而一旦允許因地制宜,就會為各種治理失敗找到借口與理由,國家就無法對基層治理是否精準進行評估。基層治理精準必須要以基層治理標準化為前提,而實際上基層情況千差萬別,幾乎是不可能標準化的,要精準治理就必須允許因地制宜,因地制宜破壞了自上而下的標準化要求,也就造成了基層精準治理的不可能。所以,基層精準治理實際上是不可能的。不僅精準扶貧是很難的,其他基層的精準治理也都是很難的。

            基層精準治理的關鍵在于高素質的基層干部,在于基層干部的積極性和主動性,基層干部的積極性和主動性又來自于基層干部的榮譽感、上級的信任和正向激勵。上級嚴格的督查讓基層干部消極和沮喪。沒有基層干部本身的積極性和主動性,無論如何是實現不了基層善治的。

            2020年3月15日下午

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